改革开放三十多年来，我国经济实现了快速发展，经济总量跃居世界第二位，发展成果举世瞩目。伴随经济的高速增长，我国许多问题的解决难度和复杂性逐渐凸显，从而对政府公共政策制定及实施能力提出了更加严格的考验。与此同时，社会资源有限性与公众需求无限性之间的矛盾越发尖锐，如何有效分配社会资源、提高资源利用效率成为了政府面临的一道难题。当前，仅依托政府自身资源，很难有效解决这些问题，亟需加强智库建设为制度设计及政策实施出谋划策。

　　公共政策制定的顶层设计尚需完善

　　改革开放初期，我国在制度建设上还很落后，在社会主义市场经济建设领域也没有现成的经验可循。邓小平、陈云等领导同志适时提出了“摸着石头过河”的改革发展方案，为建设有中国特色的社会主义发展道路发挥了很好的指导作用。这种渐进式的改革理念能够赋予政府决策以较大范围的适用调整空间。在当前全面深化改革的浪潮中，公共政策的运行效率很大程度上取决于顶层设计。特许经营项目的推动就是一个值得深入研究的例子。

　　党的十八大以来，中央积极鼓励和引导民间资本进入特许经营，今年又发布了旨在激发民间投资活力的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。这种将民间资本引入到公共事业的做法在国外称为Public-Private-Partnership，简称“PPP”，即公私合作模式，其本质上是一种政府行为的融资模式，通过吸纳社会资本推动社会基础设施的建设。公私合作模式能有效引入社会资本，促进政府与私人资本的合作、共同分担风险、提高公共事业管理运营水平，并且能在促进基础设施建设的同时减轻政府的财政负担。

　　然而，PPP在引入我国后发生了变异，被称为特许经营项目，由公私合作演变为“公公合作”。目前，在我国实际进行的PPP项目中，95%以上的社会资本来自于国企，原本政府与私人之间的合作转为政府与国企之间的合作。许多国企凭借与政府间的关系及“国字头”背景，能相对容易地获得政府的青睐，与政府顺利“联姻”。之后，它们又会用项目抵押向国有银行贷款来建设和运营项目，使得项目风险由政府和国企共同承担。不难发现，此种运行方式很难将私人资本吸纳进来，只是政府将钱从一个口袋放到另一个口袋，没有达到吸纳社会资本、分担项目风险和提高运营管理水平的目的，与公私合作模式的初衷相距甚远。

　　私人资本难以进入特许经营的原因很多，法规不明确、制度不清晰是非常重要的原因之一。今年以来，虽然财政部和国家发改委相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列通知和意见指南，某些地方也出台了一些法规，但对涉及公私合作模式中的法律问题并没有提供良好的解决方案。