【作者简介】方英(1974— )，女，江西修水人，广州大学社会学系副教授，研究方向为非营利组织、公益慈善和女性研究。作者单位：广州大学，广州 510006

　　【内容提要】社会工作是现代社会福利体系中福利服务的重要组成部分，在我国社会福利向“适度普惠型”转变的过程中，其服务对象面临原有民政对象服务深化和拓宽服务对象的双重需要；社工机构是承接社工福利服务的非营利组织，其发展方向是以充分自主性为前提和政府部门形成合作伙伴关系，社工机构和其他类型NGO之间需要相互借鉴学习，形成平等竞争合作的良性伙伴关系；社工机构的资金来源从单一依赖政府走向多元化的资金来源结构是其自主性发展的重要基础。

　　【关 键 词】社会工作；社工机构；现代社会福利

　　中图分类号：C916　文献标识码：A　文章编号：1671-8402(2014)09-0161-07

　　中国的社会工作教育先行，在21世纪的前后十几年中社会工作专业陆续在三百多所高校设立并开始培养学生。社会工作实践领域的发展则是从2008年前后在北京、广东和上海等地开始推进。以广东为例，在深圳、广州、东莞、顺德等地相续以政府购买服务的形式推动社会工作机构的培育和发展，其中广州采用向社会工作机构购买单项服务和综合服务的形式，深圳、东莞等地采用向社工机构购买岗位然后派遣到相应民政岗位的形式。目前，广东省已有300多家社工机构成立，2011年深圳市政府向民间组织购买服务达到1.5亿元，2012年广州市政府购买社会工作服务的金额达到2.8亿，广东省达到5.73亿①，随着2012年社会工作在珠三角街区全面铺开，购买社会工作服务的金额进一步增加，产生更为深远的社会效益。

　　社会工作属于现代社会福利体系中服务福利的组成部分。现代社会福利体系包括货币福利、实物福利和服务福利三种类型。在我国现行的社会福利体系中，三种福利之间发展不均衡，货币福利得到了高度重视，服务福利的发展相对滞后②。服务福利是为福利对象的生活需要提供的各种社会服务，社会工作是近年得到较快发展的专业化服务部分，在社会工作的服务对象、和相关政府部门的关系、资金来源多元化等问题上尚存在较大争议，从现代社会福利视角的思考有助于对这些问题的界定。与此同时，这种思考也有利于提升社会政策在实务层面的渗透力和影响力，并在实践中不断探索符合我国国情的现代社会福利制度。

　　一、向“适度普惠型”发展的现代社会福利

　　在1949年之后，我国建立了与城乡户籍制度和就业相联系的社会福利制度。这时的城市居民享有较为完备的普惠型社会福利，只要达到就业年龄就由国家负责安排就业，并享有与此相关的养老、医疗和工伤等保障，子女的教育和医疗也可跟随父母单位享有相应保障。三无老人和孤儿则由国家统一供养；农村居民则依托人民公社和村集体经济参与生产劳动，农村也实行相应的公共医疗、免费义务教育，三无老人和孤儿由村集体提供照顾。

　　在这段时期，社会福利的供给通过单位制和公社制来执行，但是因为普遍实行的是计划经济，所以单位制和公社制背后的国家具有很强的干预和调配能力。和当时的经济发展水平和生产效率相比较，这时实行的是较高的普惠型社会福利。从不同国家社会保障支出占GDP的比重来看，中国在1980年的支出比例是13.01％，和英国1960年的13.9％、法国的13.4％、瑞典的12.8％比较接近③，而这时中国的经济发展水平和这些国家还有很大的差距。

　　一般来说，一个国家的经济发展水平越高，该国的社会福利水平也越高，经济发展水平较高的国家其社会福利占GDP的比重也较高，而经济发展水平较低的国家其社会福利支出占GDP的比重也较低。如果两者不能有效匹配则会影响经济发展和社会福利的可持续发展。在1980年前后，我国的经济发展水平已经无力支持当时的社会福利支出水平。

　　从1978年到20世纪90年代中期，我国在经济领域的市场经济体制逐步推开。在城市，大量的国有企业推向市场，企业逐步成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，在这个过程中收入的差异逐渐拉大，计划经济时代依附于单位制的养老、医疗、住房、子女教育等社会福利逐步剥离，单位制下的高福利时代逐渐远离了大多数人的生活，只在公务员体系中得到完好的保存。社会福利在这段时期也是走向市场化的时期，原来由国家通过单位制提供的社会福利都推向了市场，住房、医疗、高等教育成为新时期的三座大山。人们在刚刚经历了收入提高带来的喜悦时，紧接着就是感受到社会福利削减带来的压力和焦虑，这种影响一直持续至今。在农村，家庭联产承包责任制的实行使以家庭为单位的农民成为市场经济的主体，这一方面使农村的生产效率得到释放，在短时间内快速地提高了农村的生活水平；另一方面则使农村的集体经济逐渐衰落，原来依附于农村集体经济的社会福利也逐步丧失④。

　　这段时期，中国的市场经济快速发展，但是社会福利却不断减少，社会福利不仅不能够发挥第二次分配的调节作用，而且出现了社会福利的“逆调节”的反常现象，也就是在社会中的优势群体享有更多的社会福利，而社会中的弱势群体则处于收入和社会福利双重丧失的境地。

　　从20世纪90年代中期至今是我国社会福利发展的第三个阶段。自20世纪90年代中期以来，贫富差距的逐步拉大，基尼系数在1988年是0.382，2000年开始超过0.4的警戒线，2010年达到0.52的危险水平，世界排名第四⑤，社会酝酿着极其不稳定的因素。在贫富差距不断扩大的同时，我国的社会福利却不断削减，从而使社会矛盾冲突不断加剧，群众性上访事件不断增加，影响到社会的稳定和发展。回应现实，我国进入社会福利的回归阶段，与就业相关的养老保险、医疗保险、事业保险、工伤保险、生育保险和公积金制度逐步建立，和就业不相关的城镇居民最低生活保障制度、城镇居民医疗保险制度、城镇居民养老保险制度不断普及；农村居民的最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度也开始推行。

　　在这个阶段，社会福利朝着“适度普惠型”的方向发展，社会福利的目标从满足公民最基本的生存需要向追求更公平、平等、高质量的社会保障和社会服务转变，社会福利如何在货币福利、实物福利和服务福利三者之间有效整合成为其中一个重要议题。

　　回应我国服务福利严重滞后的现实，社会工作的发展提上日程，以期通过社会工作的发展为社会提供专业化的助人服务，社会工作的发展成为我国现代社会服务福利的重要内容。因此，对于社会工作核心问题的界定，可以通过对社会福利发展的分析得到更为清晰的认知和理解。

　　二、社会工作的服务对象

　　社会工作的服务对象是指直接接受专业社工服务的个人和群体，其服务对象的确定和我国的社会福利发展水平息息相关。在“补救型”的社会福利中，社会工作相应的服务对象是社会中的绝对弱势群体，比如三无老人、孤儿、贫困家庭、残疾人、灾区居民等，这些也是我国民政系统覆盖的重要保障对象。在我国社会福利向“适度普惠型”转变的过程中，社会工作的服务对象也应不断扩大，逐步拓展到全社会有需要的公民，为公民在遇到个人及其非正式支持系统无法解决的问题时提供专业支持，为不同人群提供有针对性的预防和发展性服务，帮助社会个体和群体能更好地面对和适应人生各个阶段面临的不同问题，使社会工作逐步成为一种普惠型的服务福利。

　　目前，我国社会工作的实际服务对象是怎样的呢?下面以社会工作发展较快的广东为例来加以分析。广东社会工作购买服务分为购买岗位和购买项目两种形式，两者在服务对象上有所不同。

　　深圳、东莞采用购买社工岗位的形式，社工被派驻到福利院、司法所、计生部门等部门。2011年深圳新增社工600多名，使政府购买或资助的岗位或项目社工达到1800多名，分布在40多家社工服务机构。目前，深圳社工服务遍及教育、卫生、社区、禁毒等十多个领域，市妇联主导的“阳光家庭服务中心”、团市委主导的“青春家园”、市禁毒办主导的“社区禁毒”、宝安区法院主导的“未成年人社区矫正”、市福利中心主导的“孤残儿童家庭寄养”和市社工协会主导的“新疆喀什社工站”等项目已经创出品牌，在全国很有影响⑥。可以看到，购买岗位的模式主要是将社工派驻到原有的民政、司法、工、青、妇等部门，为原有的服务对象提供更为深入和专业的社会服务，使其能更好地融入社会，其服务是在深度上的拓展。

　　广州采用购买项目的形式，截至2011年底，广州市共有54个家庭综合服务中心开业，550多名社会工作专业人才在家庭综合服务中心提供服务，政府购买社会服务投入经费7000多万元。家庭综合服务中心通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，服务点立足社区，根据区域服务需求，以青少年、长者、残疾人等不同人群的需求为核心设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。2012年市区两级财政安排2.8亿元用于购买家庭综合服务中心服务，确保每个街道至少建成1个家庭综合服务中心⑦。广州的社会工作服务立足社区，以满足不同人群的需要为指向，在服务对象的广度上从传统的民政对象拓展到全体居民，从制度设置上能够适应“适度普惠型”社会福利的发展需要。深圳和广州在社会工作对象的服务深化和对象范围扩大上进行了不同方向的探索，两者都是社会工作服务对象拓展的有机组成部分。与此同时，在服务的提供中也面临不同人群服务对象的界定和选择的问题：比如如果将所有青少年作为服务对象，那么服务的设置将更多是预防和发展性的服务，如果将偏差青少年作为服务对象，那么服务设计将主要是治疗性的服务；如果将健康老人作为服务对象，服务设计会偏重于健身娱乐，如果以特殊老人为服务对象，服务设计偏重于个案疏导；如果以全体家庭为服务对象，那么服务设计更多是根据家庭的生命周期提供生育、夫妻沟通、亲子关系方面的预防发展性服务，如果以特殊的单亲家庭、危机家庭、空巢家庭为服务对象，服务设计将更偏重修复性和支持性的服务。在服务能力有限的情况下，面临着对绝对弱势群体的服务深化和全体公民的服务普及之间的两难选择。

　　社会工作的这种两难选择根源于我国社会福利制度的转型，一方面传统的民政救助型社会福利依然影响深远，推进社会工作的民政部门依然习惯把传统的民政对象作为社会工作项目购买和考核的重点；另一方面，我国社会福利向“适度普惠型”方向发展也需要社会工作提供专业的服务福利，面向全体公民提供服务符合这种转型的需要。在目前社工服务不能充分覆盖两方面需要的情况下，应该对不同社工机构在两方面的探索都给予肯定，而且两方面的探索不存在优劣高低之分，可以根据服务区域的需求和特点进行不同侧重点的探索。在社会福利转型背景下的社会工作事业可持续发展，需要以开放、包容和发展的眼光进行服务对象的界定，鼓励和肯定不同社工机构根据不同的社区和机构的优势进行多方面的探索是达成这种良好局面的开始，这也是政府采用购买服务而不是自设机构运作的优势之一。

　　三、社工机构组织关系定位

　　我国当下的社会福利转型涉及目标、主体、对象、资源和组织基础等方面的变革，建立基本服务均等化基础上的适度普惠型模式是我国社会福利转型的基本方向⑧，社工机构是社会福利成功转型的新型组织基础，使社会福利的转型能够全面深入的推进。

　　在国家垄断福利阶段，企业是国家福利在城镇落实的主要组织形式⑨，单位福利替代了社会福利，经济体和社会体高度重合⑩。正如我国经济领域的改革以多种所有制的经济组织的发展为组织基础，社会领域的改革也需要以多种形式的非营利组织的发展为基础。在“国家再临”阶段，社会福利的主体将由单一的政府转变为政府与社会的合作(11)，发挥社会领域非营利组织的灵活性、创新性、适度竞争性等方面的优势。

　　基于这种理念和背景，社工机构获得政府的培育和迅速发展。以广东为例，近五年已有300多家社工机构成立，成为承接政府购买社工服务的主体力量。这些社工机构在政府购买服务和岗位的推动下快速成立和发展，其组织关系定位需要进一步思考和明确。

　　首先是社工机构和相关政府部门的关系定位。这方面的定位涉及和民政部门、街道、居委会(居委会虽然在名义上是自治组织，但在实际运行中主要承担了政府各项工作在社区落实的任务)的关系。

　　民政部门对社工机构的发展在方向和制度上进行规划，在购买社工服务纳入财政预算、社工人才薪酬体系制定、社工机构登记注册等方面都进行了较好的规划和指导，两者形成了一种良性互动的沟通模式。与此同时，社工机构在服务经费的按时下达和一些不合理的税收方面还需要民政部门进一步和相关部门进行沟通。一是经费下达的滞后性给机构运营带来很大压力，有的机构理事会成员(社工机构的理事会成员一般也是创办者)垫付资金已达100多万，理事会成员垫付运营成本成为一种普遍现象，只是数量的多少有差异，这给创办者带来困惑和压力并进一步影响到其坚持的动力。此外，目前广州购买社工服务的节奏太快，使得整个行业弥漫着急着先拿项目却没有足够的精力和人才稳步做好的气氛，理事长们要花很多的时间跑项目做宣传，影响到对机构内部管理的支持，导致只能拔苗助长的提拔项目主管、社工站站长等工作岗位，对于项目的良好运行和员工的有序成长都造成了很大影响。而且因为社工机构承接服务之后招聘不断，社工人才供不应求，社工在不同机构的流动率也很高，影响到项目运作的稳定性。因为社工机构和政府购买非营利组织的服务都属于新生事物，很多相关配套的政策需要逐步制定和完善，两者在实践中需要坦诚相对、共同推进大环境的改善。

　　街道作为服务购买方的直接代表和社工机构互动。广州的家庭综合服务中心采取由街道向区财政提出申请的形式进行资金划拨，所以街道对于资金的使用情况具有最直接的监管权利和义务。在招投标阶段，双方对购买服务的内容和标准都有详细的沟通并以标书的形式加以明确，街道的监督应主要注重于人员的配置和服务指标的完成情况。在实际运行中，街道和社工机构形成不同的关系：一种是街道对社工机构提供支持，对于社工机构的专业价值和运行方式充分尊重；第二种情况是把社工机构当作下属机构，认为街道出钱那社工机构就应该按照街道的思想办事，对社工的专业价值和工作方式缺乏应有的理解和尊重，导致社工机构疲于安排活动满足参观的需要，在遇到街道的形式主义作风的时候不得不顺从，不能基于居民的真实需要提供社工服务，对社工的专业价值认同造成较大的伤害；第三种情况是街道和社工机构的关系较为疏离，支持和干预都很有限。

　　居委会和社工机构有着共同的服务对象，但是在服务的侧重点上有差异。居委会主要承担政府各项行政管理工作在社区的落实，而社工机构主要基于不同群体居民的需要提供有针对性的服务。居委会刚开始对社工机构进入社区有担心，担心社工机构会挑战居委会的地位和权威，担心其重要性会被社工机构取代，所以对社工机构较少主动提供帮助。社工机构刚刚入驻社区，在社区的影响力和深入了解程度都不如居委会，因此会主动和居委会接触沟通，在人员情况熟悉、家访等方面向居委会寻求帮助，与此同时也在居委会的活动开展等方面给以支持。居委会和社工机构在经过一段时间之后能够形成合作互动的良性伙伴关系。

　　回到现代社会福利视角来看，社工机构和政府之间应该指向一种合作伙伴关系，两者之间首先是独立的，各自有不同的使命、理念和组织安排；在此基础上，两者可以在某些交叉的领域展开合作。虽然因为历史原因，我国社会自组织领域和能力在近几十年极度萎缩，今天在发展的初期需要政府逐步放开限制并进行培育，但是一定要清楚地意识到两者之间的边界，指向独立发展良性合作的未来，避免出现社会领域的法团主义。