摘要：新型城镇化是我国促进经济社会持续发展和深化改革的强大动力与战略抉择。政府、市场和农民（社会）是新型城镇化的主要动力源。新型城镇化动力机制的有效运转，需要克服其自身的功能障碍，正确处理好政府、市场和农民（社会）三个动力源的功能边界，并在此基础上分工合作、协同推进，从而推动新型城镇化的健康有序发展。

　　关键词：新型城镇化；动力机制；功能边界；协同策略

　　作者简介：杨发祥（1972—），华东理工大学社会学系教授，博士生导师，主要从事转型社会学、消费社会学和财政社会学研究；茹婧（1982—），华东理工大学社会学系博士生，西华师范大学政治与行政学院政治学研究所讲师，主要从事应用社会学和基层治理研究。

　　基金项目：国家社科基金项目（07CSH007）：社会学视野下的“乡财县管”与新农村建设；四川省教育厅人文社科重点项目（11SA033）：对抗与融合：城镇化进程风险研究；上海市重点学科：社会学建设项目（B501）

城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望。新型城镇化是我国促进经济社会持续发展和深化改革的强大动力与战略选择。2012年11月9日，中共十八大报告明确提出，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，构建科学合理的城市化格局。2012年11月28日，国务院副总理李克强表示，城镇化将是拉动内需增长的强大动力。我国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。2012年12月4日，中央经济工作会议首次提出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”2013年11月13日，中共中央发布的十八届三中全会公报中进一步指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”[①]

　　一、新型城镇化：理论回顾与实践进程

　　1.城镇化：基本内涵与实践反思

　　城镇是经济现代化的地域载体，也是生活方式现代化的载体。城镇化是城乡融合发展的一个渐进过程，它包含了人口、经济活动和空间地域三个主体内容的演变与转换。城镇化或城市化是现代化水平的重要标志。它是指在工业化发展进程中，非农产业不断向城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移，农村地域向城镇地域转化，城镇数量增加和规模不断扩大，城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。[②]从层级体系的角度看，当今城市化主要分为三种形式：一是以县城（县级城市化区域）为中心的城镇化（Townization），二是以大中城市（区域性城市群）为中心的城市化（Urbanization），三是以国际大都市（世界级城市群）为中心的都市化（Metropolitanization）。[③]尽管在概念上略有差异，但不管是城镇化，还是城市化，都是指农业性的环境、资源、人口、财产、社会结构、文化传统、生活方式和审美观念的现代化进程。在城市化进程的层级差异越来越明显的当下，以城镇化、城市化和都市化为元概念，建构当代城市化进程研究的范畴群，有助于全面了解和把握我国城镇化国家战略的复杂内在机制与真实背景，制定层级分明、具有分类指导功能的政策策略和路径，这是我国在城镇化进程中统一思想意识、形成发展共识以及超越各种肤浅理论研究与战略设计的当务之急。[④]而要推进健康城镇化，首先需要弄清我国已有城镇化模式的根本特征、关键制度和利益格局，分析哪些才是推动其发生改变的环节，找准推进健康城镇化的逻辑起点和突破口，明确改革的未来方向和推进各项改革的先后次序。我国已有城镇化模式的根本特征，是人地分割、土地资源的大量占取和低效利用，以及大量农业转移人口无法融入城市。[⑤]改革开放以来，各地探索出了许多独具特色的城镇化模式，如农民造城模式、工业兴镇模式、农业发展城镇化模式、综合发展城镇化模式等，形成了许多有益的地方经验。

　　1949年，中国城镇人口占总人口比重只有10.64%。改革开放以来，中国经历了人类有史以来最大规模的城镇化过程。城镇化率从1978年的17.92%，上升到2000年的36.22%。2011年，中国居住在城镇的人口比例达到51.27%，首次超过了居住在乡村的人口比例，城镇人口达到6.9亿，设市城市655个，小城镇近20000个，已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇体系。2012年，城镇化率进一步上升为52.57%。在1978至2012年间，中国的城镇化率提高了34.65个百分点，平均每年增加1.02个百分点。根据诺瑟姆（Ray. M. Northam）“S”曲线理论，我国的城镇化尚处于中期阶段（城市化水平在30-70%之间），正进入加速发展阶段。在城镇化建设取得巨大成就的同时，也暴露出不少问题，如城镇总体数量不足，现有城镇质量不高，空间分布差异明显，城乡分割的二元结构痕迹犹存，城镇化水平滞后于农村产业结构变化和农村工业化水平，城镇经济动力不足，重土地城镇化、轻人口城镇化等。那种传统的以经济发展为中心目标，以外向型工业化为中心动力，以地方政府为主导，以改变土地用途为主要内容，以规模扩张为发展方式，以物质资本大量投入为驱动要素的城镇化模式已不可持续。[⑥]新型城镇化的提出，就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。

　　2.新型城镇化：理论探索与战略指向

　　探寻新型城镇化的发展道路，应放在人类发展的大格局、经济社会发展的大趋势中去思考。现代化是一个由传统社会向现代社会多层面、全方位转变的过程。从一定意义上讲，现代化是由工业革命引发和带来的，现代化的过程是工业化、城镇化的过程。[⑦]从国外的经验来看，城镇化的发展需要经历两三百年的时间，具有原发性特征。中国的城镇化既是经济社会发展的结果，也是经济社会发展的过程。新型城镇化发展的逻辑，离不开历史、空间、物质水平等诸多条件的规制，同时根植于我国的现代化建设历程。中共十八大报告明确提出：推进新型城镇化的战略任务，是我国在新的历史时期顺应经济社会发展转型而提出的重要战略。由于这一战略提出的时间较短，对其概念、内涵、路径、重点等尚无统一的认识。如何正确认识新型城镇化，新型城镇化的意义和作用何在，以及如何推进新型城镇化道路，是摆在学术界和实际工作者面前的一项重要课题。[⑧]当前，对新型城镇化讨论最多、争议最大的有六个核心问题：“快点好还是慢点好”、“大城市化还是小城镇化”、“政府主导还是市场说了算”、“土地改革：同地同权还是二元并行”、“农民进城：过客还是居民”、“城市规划：如何避免‘千城一面’，彰显不同特色”。[⑨]然而，学界对新型城镇化模式的基本内涵有了较为一致的认识，即：以科学发展观为指导方针，坚持全面、协调、可持续推进的原则，以人口城镇化为核心内容，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力，以内涵增长为发展方式，以政府引导、市场运作为机制保障，走可持续发展道路，建设城乡一体的城市中国。[⑩]

　　什么是新型城镇化道路？怎样提高城镇化质量？这是新型城镇化建设需要回答的两个关键议题。中共十八大报告强调，要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。[11]因而，新型城镇化就是按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，由市场主导、政府引导的城镇化机制，推动实现城镇化与工业化、信息化和农业现代化良性互动，大中小城市和小城镇的合理布局与协调发展，形成以资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡一体的集约、智慧、低碳、绿色城镇化道路。[12]既要探索信息化与工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动，又要探索更加注重城乡统筹、城镇化与农业现代化同步协调发展，正是这种新型城镇化模式的战略指向。

　　二、新型城镇化的动力源及其发生机制

　　城镇化建设的逻辑起点与中国现代化历程息息相关，而新型城镇化的建设要求既要尊重中国现代化建设的历史与现实，更要通过其动力机制的协调来积累更多的增量动力。新型城镇化的动力机制，就是要搞清楚新型城镇化发展是由政府单一力量推动的，还是由市场力量推动的，抑或是由政府、市场、农民（社会）等多重力量来协同推进的？

　　1.政府主导。政府是中国城市化的主导动力。中国的城镇化是一种政府主导型的城镇化。先发国家与自发国家通常是以市场为主导，通过工业化、城镇的发展步入城市化；而作为后发国家的中国，农耕经济的比重较大，推动工业化和城镇化进程的主体是政府和国家，呈现出系统建构的特征。在中国的城镇化进程中，政府的推进作用集中体现在三个方面：一是确定优先发展小城镇的城市化战略，全面推进城镇化；二是政府供给城镇化制度、规划城镇布局、确定城镇建制；三是各级政府作为主体从事城镇建设。[13]长期以来，中国的城镇化建设不是市场经济推动的结果，没有经历传统城市的自然发育和成长过程，而是政府人为推动的结果。在市场发育并不充分、法制建设仍不健全、社会自治能力尚显不足的情况下，政府执政技术的历史因子以及科层官僚的惯性思维，决定了政府在城镇发展的角色扮演中仍有其强大的资源、组织与管理优势。针对地广人多、地区差异巨大的国情，政策、制度的灵活性能够赋予更多地区以城镇化发展的机遇，从而促进城镇化在全国范围的展开。[14]可见，政府主导的城镇化建设，满足了国民经济长期高速发展的迫切需要。当前，政府仍然掌握大量的配置性资源，应通过工业反哺农业、城市反哺农村的方式，拉动新型城镇化建设，以推进城乡一体化发展。

　　2.市场牵引。市场是资源优化配置的有效方式，市场竞争是活力与效率之源。市场促进各种要素的自由流动，加速了城镇化的步伐，是农村城镇化最有效率的动力。改革开放30年，是我国农村经济和城镇化发展速度最快的30年。市场化改革改变了政府大一统的管理模式，基层社会自下而上的发展模式在城镇化的发展中显示出重要的作用，并成为中国城镇化加速发展的强劲动力。首先，体制转轨所释放的空间为城镇化发展提供了契机，并激发出了无穷的活力。由传统计划经济体制向市场经济体制转轨所带来的一个显著变化，就是体制选择权的分散化。以政府为主体的超大型科层组织，分解为包括企业、市场、中间性组织和政府在内的多元组织形式，企业和个人成为城镇化的重要推动者。其次，1994年分税制改革改变了中央与地方的关系，使配置性资源的导向发生了很大的改变，市场机制使各级地方政府自身的利益倾向日益明显。如地方政府财政收入最大化，地方政府对资源配置的权力扩大化，保护在原有体制下的既得利益，争取本地人民的政治支持等。在这种情况下，由权力中心确定的自上而下的城镇化发展模式，难以通过各级地方政府而顺利实施。各级地方政府出于发展地方经济的需要，大力推行自下而上的城镇化。[15]最后，市场机制通过生产要素的合理配置，推动城镇化有序发展。在城镇化的推进过程中，最本质的问题是生产要素在城乡之间的流动与重新配置，使得城市集聚经济蓬勃发展，发展到一定阶段，各规模等级城镇在各自科学合理的规模下协调发展，从而实现生产要素的优化配置与动态均衡。[16]

　　3.农民推动。城镇化的根本问题，说到底还是农民问题。发动和组织农民，是农村城镇化成败的关键。因为农民是城镇化最直接的当事人，他们对城镇化的渴望最为强烈，也更为纠结。他们渴望过上和市民一样体面的生活，享受和市民一样的待遇和制度保障，但对于未知的风险和变数又心存恐惧。[17]农民对新型城镇化的助推作用，来源于农民的生存理性和计算理性。中国传统农民的勤劳、节俭、互惠等特质，嵌入到制度变迁的进程中，构成了新型城镇化建设的巨大动力。一方面，在人地矛盾紧张的背景下，诱致型的制度变迁使传统农民进入到一个空前开放的社会分工体系中，并释放出强大的适应能力和创造能力。农民可以自由跨越经济结构，向非农领域流动，并按照其在农业社会中形成的理性行事。农民理性的优质因素与现代工商业社会的优质因素有机结合，释放出传统农业社会和现代工商业社会都未有的巨大能量，从而产生强大的“叠加优势”。[18]上世纪80年代全国乡镇企业的异军突起，就是农民主动适应市场经济并取得巨大成就的最好例证。另一方面，市场经济的发展使农民在就业选择上拥有了更多的自主权，农民的就业结构发生了重大变化。新型城镇化带动了巨大的消费和投资需求，创造了更多的就业机会。改革开放以来，两亿多农民从耕地上解脱出来，转到了二、三产业中去就业，给农村逐步推进规模经营创造了条件。同时，大量的农民到城镇务工经商，获得了增收的机会。2012年中国农民人均纯收入为7917元，其中44.5%来自于工资性收入。更重要的是，三次农民工潮对中国的工业化、城镇化以及城市化建设作出了重大贡献，对中国的社会结构转型产生了革命性的影响。可见，从中长期发展来看，在一个农业大国的基础上推进城镇化，向现代化迈进，是我们最大的国情。积极稳妥地推进城镇化进程，不但关系到“三农”问题的解决和全面建成小康社会，而且关系到国家现代化建设的全局。