自20世纪80年代以来，学界对我国灾荒史，特别是清代灾荒史的研究给予了较多关注。自然灾害虽然与饥荒有密切关系，但它只起引发或加剧作用，制度体系的不合理性，才是导致大饥荒的更重要原因。

　　自20世纪80年代以来，学界对我国灾荒史，特别是清代灾荒史的研究给予了较多关注。但随着研究的开展，同质化问题越来越突出，严重制约了灾荒史学的发展。鉴于此，本文拟以制度体系为观察点，考察清代地方荒政与饥荒的关系。

　　百姓视荒政如仇雠

　　从清代方志记载来看，山西80州县从土地、水利、气候三方面而言，仅有文水、芮城、赵城、阳曲、太原、襄陵、夏县、灵石、闻喜、稷山等9地农业生产条件较好，其余各地则普遍生产条件恶劣，易遭受灾害侵袭。据统计，清入主中原后的200多年间，山西共遭受水、旱、虫等自然灾害1823次。为缓解因频繁的自然灾害引发的社会矛盾，清代山西地方政府十分注重灾荒应对。

　　灾前，政府重视常平仓、社仓与义仓的三仓建设，制定了详尽完备的规章制度，并创造性地设立了专门针对灾中儒生救济的恤儒仓，同时在编查保甲时详细登记各家丁口、土地状况，以做到荒歉之年审户时，杜绝冒滥、遗漏情况的出现；灾中，严格执行报灾、勘灾制度，对不认真执行制度的官员，严厉处罚。同时结合地方实际，调整放赈方式，施行钱粮并赈，以求最好救济效果；灾后，通过蠲免与缓征减轻灾民负担，并提供籽种、耕牛、银两等物资，帮助灾民恢复生产生活。

　　从政策层面看，政府考虑已较周全，官府本希望通过这样的政策，将灾民约束在土地上，但事与愿违，一个诡异的现象反复出现——视田地为仇寇。平定州民“避田如避债，有以业而死者；有弃业而逃者”，高平“多田之家视为苦海矣”，平日尚且如此，灾害来临时，弃地现象更为严重。为什么会出现这样的情况？

　　制度匹配掣肘荒政实施效果

　　单就荒政而言，清代无疑是历代集大成者。但其效果的发挥，更依赖于与其他制度是否匹配、协调。

　　常平仓仓谷本应在青黄不接或灾时借给贫民，但在实际操作中却是“其借也必有粮殷实之户，始易征收；无业贫民升斗不敢给散。殷实之户本不必借，又有交领之费，差催之扰，因不得不按粮派借，以免求一时啧言”。为什么仓粮偏要借与殷实户呢？“不敢”一词道出秘密：贫民无力偿还，按制度规定，若形成亏空，“以谷一石，比照钱粮五钱定罪”，当然借给殷实户要远比贫户好；既然有如此顾虑，为何还非要出借呢？因为若仓粮不能出陈易新，出现霉烂，那么官员也要承担相应责任：“凡官员将存仓米谷亏空霉烂者，该督抚题参，照例革职留任，限一年赔补，陪完仍准复职；如逾限不完解任，再限一年陪完，仍准复职；如二年外不陪完者，照定例拟罪，著落家产追赔。”虽然平粜也可以出陈易新，但市场化行为必然比行政强制具有更多风险。因此，制度不改，借富不借贫的现象也不会改变。

　　蠲免制度规定，被灾十分者田赋免七，九分免六，八分免四，七分免二，六分、五分免一，意味着即使绝收，蠲免额度也仅有七分，仍要征收原额的30%，收成六分至十分则征收满额。在对道光元年至光绪二十一年间（1821—1895）山西全省粮食收获情况进行统计后，可以看到，绝大部分州县的收成在六成至七成之间，八成以上极少。正常年景时，用60%—70%的收成去完成100%的额赋，已属困难，如沁州民众“官租输罢无余粟，辛苦年年自食贫”。试想，灾荒之年，又如何去完成40%—90%的赋税呢？

　　同时，考成与催科紧密相连，康熙二年（1663）定：“州县官未完不及一分，停升，罚俸一年；一分降职一级；二分至四分递降至四级，并戴罪催征；五分以上革职。督催之布政使司、道府直隶州，未完不及一分，罚俸半年，一分罚俸一年；二分降职一级，三分至五分，递降至四级，并戴罪督催，六分以上革职。巡抚未完，不及一分，停升，罚俸三月；一分罚俸一年，二分降俸一级，三分降职一级，四分至六分递降至四级，并戴罪督催，七分以上革职。”受该制度影响，平日：“司牧者以苟媚长官为贤，以先期率办为能，东作犹赊，督收敦迫，假笞箠以立威，至有沥膏血、鬻田宅以供输送者，而赤贫之户奔迸不暇”，至灾时，也是大肆催征：五台县“滹沱南岸，旧有腴田若干顷，东西有两潭灌溉，宜稻宜藕，岁征地丁银三百余两。乾隆五十二年（1787），大水，田被沙压，深数尺，县报司，请豁，司驳饬，县不敢复言”，襄垣县“失时不雨，民多狼狈，当事者犹征比追呼”。

　　制度痼疾是饥荒重要成因

　　以农立国的国家，国家运行的经济基础为田赋，换句话说，田赋制度是国家的根本经济制度。所以，纵使面临自然灾害，各级官府也要竭力维持田赋征收的最大化。因此，荒政所蕴含的使民损失最小化特性与田赋制度所具有的赋税征收最大化特点相矛盾，进而致使两种制度无法协调，导致看上去好的制度，不仅没有产生效果，反在某些时候成为扰官害民之规。这一问题不仅出现在清朝，明人周诗于嘉靖四十四年（1565）四月丙戌所上奏疏中提到，“视田地为陷阱，是以富者缩资而趋末，贫者贷产而僦佣，又其甚者则弱者逃，强者盗矣”。

　　由此我们可以感到，自然灾害虽然与饥荒有密切关系，但它只起引发或加剧作用，制度体系的不合理性，才是导致大饥荒的更重要原因。

　　（作者单位：陕西师范大学西北环境与经济社会发展研究院）