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府际关系视域中的区域协调发展
2017年08月11日 09:13 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:寇大伟 字号

内容摘要:鉴于其中的有益经验,我国应加强地区发展的立法工作,为各个主体在区域协调发展中发挥作用提供法律依据,使区域协调发展工作有法可依,并逐步建立起较为完备的促进区域协调发展的法律体系。

关键词:区域协调发展;区域协调;视域;职能;府际关系

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  区域协调问题是关系一个国家稳定发展的关键要素。面对发展落后地区与优先发展地区间的差距愈加扩大,制定相应的区域协调机制是解决当前我国区域协调问题的一个重要举措。

  政府职能是府际关系形成的前提

  明确各级政府职能、理清纵向府际关系、合理化横向府际关系,是构建有效区域协调机制的前提条件。

  政府职能是府际关系形成的前提,政府职能安排的差异将产生相应不同的府际关系。明确不同级别政府的职能,可以划清各级政府的责任。这样,在区域协调的过程中,才能理顺中央与地方政府间、上下级地方政府间的纵向府际关系以及地方政府间的横向府际关系。而建立中央集权与地方分权相平衡、地方自主与全国统筹相协调的府际关系,需要明确界定经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面的政府职能。

  在区域协调中,理清上下级地方政府之间的关系,主要是指省与省辖地级市之间的关系,一方面,省政府层面应鼓励所辖相邻地级市之间开展各方面合作,促进区域内各地级市的协调发展;另一方面,由于地理位置、历史条件、政治因素、经济基础等各方面的影响,地级市之间的发展存在着很大的差异。在某种情况下,打破省内区域发展不平衡,必须借助于省政府的行政力量强制推动,如广东省的珠三角地区对口支援粤东西北,使粤东西北在各方面都有了很大改观。

  横向府际关系的利益协调可以实现各个地方政府的共赢,实现跨地区公共事务的供给,促进区域共同市场的形成,从而提高整个区域的整体竞争力。合理化横向府际关系要注重两个方面,一是实现区域地方政府间的适度竞争。在单一制和非地方自治政治经济体制下,地方政府竞争成为推动经济发展的主要动力,但应限制地方政府间的过度竞争,避免形成恶性竞争。如我国的长三角地区城市的产业同构系数很高,造成资源浪费和过度竞争。二是实现区域地方政府间的积极合作。区域地方政府间通过合作可以获得地方间的共同利益,还可以通过合作获得互补性利益,在环境治理、大型基础设施建设、跨区域公共危机的处理等方面,地方合作的必要性格外重要。

  形成长效机制

  从府际关系的视角来看,目前区域协调机制需要进一步改进的方面主要是缺乏区域协调的政府职能、缺乏区域协调机构、缺乏立法保障等。

  首先,在我国一些地方政府发生纠纷的时候,容易产生区域内政府都推卸责任的情况,造成没有责任主体的局面。而随着社会主义市场经济不断深入发展,经济区经济发展和区域行政的不断完善进一步提上日程,无论是中央对地方的宏观调控进行区域协调,还是地方政府之间对基础设施、产业布局、环境治理以及基本公共服务方面的协调,都需要中央政府和地方政府把“区域协调”这一职能纳入政府职能之中。

  其次,我国尚缺乏专门负责区域协调的职能部门。不同的政府职能要由相对应的政府机构来承担,如果相应的政府机构缺位,那这种政府职能在实施的过程中也许会受到阻碍。总的来说,政府要在区域协调发展中发挥出主导作用,应提供一个区域协调机构作为区域各地方主体进行交流的平台。

  再次,我国区域协调发展依据的主要是国家和地方颁布的各种区域政策。目前,区域立法仍缺乏明确的宪法和法律依据,区域协调仅限于契约协调和行政协商等层面,不具有权威性和稳定性,不能从根本上解决区域内各行政主体的利益冲突问题。这造成执行效力和实施效果受到限制,同时地方立法机关联合制定跨行政区的区域性地方法规也尚无依据。因此,迫切需要制定有实际约束力的区域协调的法律,形成区域协调发展的长效机制。

  建构法律体系

  根据综合研究,我国区域协调机制应进一步明确政府的区域协调职能、增强区域协调机制的权威性、加强区域协调立法机制等。

  区域协调机制作为一种制度来说,是一种公共物品。公共物品的提供必然需要一定成本,如果不把区域协调作为政府的一项职能,区域内各地方政府很难做到主动承担。因此,国家应该明确政府的区域协调职能,这样可以整合碎片化的各种区域政策,集中形成合力。在强调政府的区域协调职能的基础上,发挥政府、企业、非政府组织等多元主体的力量来动员社会资源,完善多元主体参与机制,为多元主体参与创造良好的制度环境。

  形成有效的区域合作,制定对区域成员有实际约束力的制度是关键。这种情况下行政协议的执行需要有特定的机构,如缺失这样的机构,协议的执行往往达不到预期效果。那么,区域协调机制仍需要一个行政机构或者准行政机构作为协调主体来实施区域内的协调政策。具体操作上,相关地方政府可以将某项或某几项权力让渡给跨行政区的区域合作组织,这些区域组织在此基础上来管理区域性公共事务。根据区域公共管理的需要,中央政府把对区域问题管理的职能下放,或地方政府把管理跨区域问题的职能让渡,在这种情况下,区域管理机构或合作组织是拥有一定实权的执行机构,职权范围包括区域重大基础设施建设、区域性环境整治、区域性产业结构调整等方面。

  当前,许多国家在促进区域协调发展方面都是立法先行,尤其是在缩小区域发展差距、支持欠发达地区发展方面。为处理区域协调发展事务,一些国家政府出台了《政府间关系协调法》或《政府间合作法》,这些法律规定为促进区域协调发展提供了必要的保障。鉴于其中的有益经验,我国应加强地区发展的立法工作,为各个主体在区域协调发展中发挥作用提供法律依据,使区域协调发展工作有法可依,并逐步建立起较为完备的促进区域协调发展的法律体系。

  (作者单位:河北省社会科学院)

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